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金融监管改革影响深远 兼顾提升效率与防范风险

[标签]金融监管

  在前不久结束的全国两会上,金融改革与创新发展再次成为了讨论的热点。在我国金融创新蓬勃发展与金融风险复杂化、多样化的背景下,金融监管框架的改革能够起到自上而下的梳理功能和协调功能。随着3月17日十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定,金融监管框架由之前的“一行三会”的分而治之模式转变为“一委一行两会”统筹协调模式,我国金融监管体制改革向前迈出了坚实的一步,迈入新时代的金融监管体制将起到兼顾提升效率与防控风险的双重目标。

  金融监管改革千呼万唤 “一委一行两会”模式始出来

  2008年全球金融危机的爆发揭示了传统金融监管框架的不足和问题,金融市场综合化、集团化发展趋势与金融监管框架之间的“错配”导致的监管竞争、监管套利和监管空白产生了宏观经济的巨大波动和金融资产价格的严重扭曲,监管部门不得不开始反思金融监管的漏洞。针对金融危机中所暴露出的监管体制方面的问题和漏洞,世界各主要国家先后开启了调整金融监管框架的进程,无论是英国的“双峰”模式,还是美国通过《多德-佛兰克法案》、设立金融稳定监督委员会,金融监管框架的完善与加强成为金融危机后全球金融监管部门的共同目标。

  虽然金融危机并未对我国金融市场造成重创,但并不意味着我国金融市场可以独善其身。金融危机后,全球范围内的量化宽松和我国金融市场化进程的加快使金融创新、金融综合化经营成为我国金融机构发展的新出路。2010年来,在我国经济增速持续下滑的背景下,我国金融市场综合化经营趋势愈发明显,跨行业的金融创新层出不穷,同时,杠杆率、资产泡沫持续攀升、居高不下,这对我国金融监管框架提出了全新的要求:既要防范金融系统性风险的聚集和爆发,又为金融市场创新发展提供适当的空间和引导。因此,我国金融监管框架的改革一直是金融危机后我国经济体制改革的核心议题。

  在万众期盼中,“一委一行两会”监管框架正式公布,标志着我国金融监管框架进入了新时代。相较于之前的“一行三会”监管框架,新监管框架并非是监管机构的简单合并,而是监管职能和监管结构的深度调整与整合,契合了我国金融创新发展的新趋势,疏通、理顺金融资源流通的环节和渠道,及时、有效地应对我国金融风险复杂化、多样化的特点,从而确保守住不发生系统性金融风险的底线。

  应对金融发展新局面 新监管框架表现出三特点

  “一委一行两会”金融监管框架是对第五次全国金融工作会议提出的“分离和发展监管职能”重要要求的落实,对中国金融新时代创新发展起到了引领和指导作用。从金融监管框架改革的职责分工和权责内容上看,新的金融监管框架表现出了三方面的特点:

  首先,明确表现出由机构监管向功能监管转变的特点。相对于基于分业经营的机构监管,功能监管主要适应金融机构混业经营。由“三会”转变为“两会”并不仅仅是直观意义上的加减法,更是监管内涵的加深、监管思路的转变。“三会”模式下,金融市场按照机构类型被划分为三个部分,造成监管职责不清、监管交叉盲区等分业监管的问题,抑制了金融集团、金融创新服务实体经济的效率。而“两会”模式下,遵循实质重于形式的原则,按照经营业务性质划分监管对象,监管主体更加明确,监管措施更具针对性,从而能够更好地解决监管空白、监管套利和监管竞争的问题,起到提升金融市场运行效率、降低金融监管成本的作用。

  其次,职责分工进一步明确,宏观审慎政策与微观审慎政策的分工格局趋于合理。新监管框架将原银监会、原保监会拟订重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行,强化了人民银行的宏观审慎监管职能,在理论上有助于增加货币政策与审慎监管之间的协调配合,赋予了央行应对系统性风险的权责,实现了宏观审慎政策与最后贷款人职责的统一。而银保监会的设立则意味着对银行业、保险业的具体监管将超越本行业的部门利益,基于银行业和保险的具体监管实践进行有效的微观审慎监管,有助于促进商业银行、保险机构的稳健发展。证监会则继续负责证券市场的监管,有序提升直接融资比率。“一行两会”分别负责宏观审慎政策与微观审慎监管,既有利于银保监会对银行业和保险业实施统一监管,提高监管的专业性有效性,又有利于人民银行独立客观地制定重大金融监管规则,使得整个金融体系得以更加有效的防控系统性金融风险,有利于维护金融稳定。

  最后,加强了政策协调在金融监管中的地位与作用。虽然“一行三会”框架下存在着政策协调机制,但在实践中,政策协调的效果并不够理想,尤其在出现短期金融冲击的情况下,金融监管政策协调的低效率可能导致风险的外溢。在新的金融监管框架下,以金融稳定发展委员会为统领,人民银行、中国银行保险监督管理委员会、证监会的金融监管政策与监管措施能够实现信息互通、相互配合,政策协调渠道得以落实、完善,有助于解决此前存在的监管部门之间的角色冲突,改变了以往“各自为战”的局面,使以往事倍功半的监管政策能够实现事半功倍的效果。

  新金融监管框架能够兼顾提升效率与防范风险的功能

  新的监管框架有利于引导金融回归服务实体,提升金融功能的效率。近年来,银行业、保险业与证券业呈现深度合作、融合发展的特征,行业内、跨行业的金融资源流通成为金融创新的重要方面。但同时,影子银行、银行同业、万能险和资管等领域的问题也频频爆出,造成了“脱实向虚”“资金空转”等问题。此次金融监管改革将银行与保险这两类业务性质、功能作用不同,但在资本充足率等指标的监管要求和机构内控风险管理等方面具有相似的行业监管进行了整合,更有利于实现金融监管功能的专业性、统一性和穿透性,并能够与央行、证监会统一协调,有效地抑制金融资源“脱实向虚”的现象,按照业务功能特征对金融资源支持实体经济进行有效的指引。

  新的监管框架还有利于金融风险的防范,促进金融体系的稳定发展。从宏观层面来看,由人民银行负责宏观审慎监管政策的制定,这就意味着货币政策与宏观审慎政策的协调已经内化为人民银行的份内职责,权责的一致性能够在很大程度上确保宏观经济层面政策的有效性。从微观机构层面来看,对银行业而言,银行业金融机构在金融体系中规模、影响力较大,银保监会成立之后,针对银行的从严监管、综合监管将得以持续强化和完善。而随着监管政策的协调性进一步增强,银行业金融机构同业业务、表外业务等监管套利高发领域的风险也将逐一得到处置。对保险行业而言,也将得到进一步的规范,之前以保险业作为投融资通道的资本通过放开投资、放开定价和放开保险牌照申请的方式大肆售卖万能险、恶意举牌上市公司、违规进行海外投资的现象将得到进一步的遏制与清算,此次监管改革形成了监管合力,补齐了监管短板,保险机构将面临更加全面的监管环境,其经营合规性将明显提升保险行业,也将回归其业务本身的功能。对证券业而言,虽然仍由证监会负责具体监管,但“一行两会”政策协调的加强将为证监会的监管提供了有利的外部环境,有利于对市场波动的防范和应对,也有助于提高直接融资政策目标的实现。最后,从政策协调层面来看,在金融稳定发展委员会的统领下,政策协调效率大大提高,应对金融风险聚集和爆发的反应也将加快,形成“兵合一处,将打一家”的全面、有效的监管效果。

  (作者为本报专家委员会成员,北京市政协常委,中央财经大学金融学院教授、中国银行业研究中心主任)

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责任编辑:alexmls
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